DĖL LIETUVOS RESPUBLIKOS TERITORINĖS SANDAROS TOBULINIMO (parengė prof. habil. dr. Paulius Kavaliauskas)

Iš LR Vyriausybės 2001-2004 metų programos:

"… Išskirti pagrindinius šalies teritorinius darinius – teritorinio plėtros strateginio planavimo regionus, pagal kuriuos bus vykdoma valstybinė regioninė politika. Užtikrinti šalies regioninės sąrangos ir regioninės politikos suderinamumą.

   Sukurti optimalią teritorinio valdymo sistemą… Teritorinio valdymo reformą vykdyti įvertinus gyventojų nuomonę, regioninės politikos formavimo kriterijus, atsižvelgiant į regionų ekonominius, socialinius ir kultūrinius skirtumus…"

Prielaidos  TOBULINIMUI

Metodologinės

                      Jau keturiolikti metai kai savo nepriklausomybę atstačiusi Lietuva pertvarko visą valstybės valdymo sistemą, bando reformuoti šalies teritorinį valdymą bei organizuoti regioninę politiką. Pats šis procesas, yra ne tik politinis procesas, bet ir svarbus kraštotvarkinis reiškinys, tiesiogiai įtakojantis visų šalies piliečių gyvenimą. Suprantama, kad noras patobulinti esamą tvarką visada inicijuoja vienokias ar kitokias tos tvarkos reformas.Turbūt paprasčiausias ir pakankamai atspindintis esmę būtų valstybės teritorinio valdymo reformos, kaip socialinės-ekonominės-ekologinės jos raidos spartinimo metodo, supratimas. Teritorinis valdymas priklauso taksonominiais lygmenimis organizuotų sistemų tipui, kuriam būdingas įvairius vidinių funkcinių ryšių tipus derinantis mechanizmas.

a) Valstybės teritorinio valdymo organizavimo principinė schema

b) Pagrindinės valstybės teritorinio valdymo formos

Tai, kad šalies vystymo regionavimas yra būtina sąlyga valstybės organiškai raidai, jos teritorijos socialinių-ekonominių-ekologinių galių racionaliam panaudojimui tapo suvokta gana seniai. Mūsų šalyje inovacinį pobūdį regioninės politikos sąvokai iki šiol teikia atgautos nepriklausomybės suvokimas bei įvykęs šalies valstybingumo atkūrimas naujomis socialinėmis-ekonominėmis sąlygomis. Antra vertus, šį įspūdį sustiprina pirmajame nepriklausomybės penkmetyje išryškėjusi planavimo sistemos destrukcija, įsigalėjęs primityvokas valstybės regioninės politikos supratimas bei savo netolimos praeities nepelnytas pamiršimas. Dabartinis regioninės politikos aktualėjimas, matyt, yra susijęs su naujojo megaregioninio darinio – Europos Sąjungos – formavimosi ir raidos interesais.

Aukščiau pateikta regioninės politikos samprata reikalauja siekti šių svarbiausių strateginių tikslų:

1)      teritoriškai diferencijuoti ir specializuoti mūsų šalies vystymą, išnaudojant skirtingų teritorijų vietos sąlygų ypatumus bei privalumus;

2)      saugoti ir stiprinti gamtiškai, etnokultūriškai bei istoriškai apspręstą šalies regionų savastį;

3)      mažinti išryškėjusius socialinius-ekonominius bei aplinkos kokybės skirtumus skirtinguose Lietuvos regionuose.

Formuojant regioninę politiką Lietuvoje tikslinga būtų laikytis šių metodologinių principų:

1)      integralumo – šalies regioninę politiką reikia planuoti ir vykdyti geopolitinėje ir demografinėje, socialinėje ir ekonominėje, etninėje ir kultūrinėje, aplinkosauginėje, urbanistinėje ir inžinerinėje bei administracinėje kryptyse;

2)      eurosubordinacijos – Lietuvos regioninės politikos organizavimo teritoriniai lygmenys turi atitikti Europos statistinių teritorinių vienetų sistemą;

3)      teritorinės determinacijos – regioninės politikos formavimo veiksniai apibrėžtini teritorijų ypatumais: a) gamtinėmis sąlygomis (nuo jų priklauso gamtonaudos potencialas bei apribojimai), b) socialinėmis-kultūrinėmis sąlygomis (lemia veiklos subjektų tipus ir ūkininkavimo būdą), c) ekonominėmis sąlygomis (lemia veiklos subjektų galimybes) ir d) geopolitinėmis sąlygomis (lemia valstybės raidos bendrąjį potencialą);

4)      konstruktyvumo – regioninei politikai vykdyti regionai išskiriami ir tipizuojami įvertinant realias teritorijos raidos galimybes bendrame šalies vystymo kontekste kaip: a) progresiniai (išsiskiriantys  socialiniu  ir  ekonominiu  gyvybingumu  bei  santykinai  aktyviu  vystymusi),   b) stabilizaciniai   (reikalingas   esamos   naudojimo   sistemos   aktyvus   plėtojamasis   vystymas),

c) stagnaciniai (reikalingas esamą naudojimo sistemą adaptuojantis palaikomasis vystymas) bei d) depresiniai (reikalingas esamą naudojimo sistemą keičiantis konversinis vystymas);

5)      hierarchiškumo – regioninės politikos organizavimo lygmenys skirtini kaip: a) tarptautinis (taikomas tarptautiniam bendradarbiavimui bei tarpvalstybinei integracijai), b) nacionalinis (formuojami nacionalinius tikslus atitinkantys instrumentai) ir c) vietinis (formuojami lokalius tikslus atitinkantys instrumentai);

Istorinės

                      Regionalizmas yra būdingas prigimtinis bet kokios valstybės požymis, ne išimtis šiuo požiūriu yra ir Lietuva. Dar savo valstybingumo aušroje mūsų pirmoji valstybė – Lietuvos Didžioji Kunigaikštystė – atstovavo ne ką kitą kaip pirminių valstybinių darinių, vadinamųjų žemių (terra), konfederaciją. Gaila tik, kad istorijos skersvėjai neleido joje įsitvirtinti ir vystytis pačiai raiškiausiai regioninės sąrangos formai – natūraliu politiniu ir kultūriniu bendrumu paremtam federalizmui. Istorinės baltų žemės, susiformavusios autonomiškų kunigaikštysčių pagrindu, palaipsniui prarado valstybingumo elementus ir per ilgus unijų bei okupacijų šimtmečius išnyko iš Lietuvos žemėlapio. Istorinėje atmintyje liko tik gilios praeities nostalgija dvelkiantys skambūs šių žemių vardai – Dainava, Sūduva, Karšuva, Deltuva, Skalva, Knituva, Žiemgala, Upytė, Sėla, Nalšia ir kt.

Vietoje šių natūralių baltiškojo regionalizmo pirmtakų valstybinėje politinėje Lietuvos sandaroje pradeda įsitvirtinti iš kaimyninių šalių perimami arba prievarta primetami administraciniai regioniniai dariniai, tarnaujantys išimtinai biurokratiniams valdymo, dažniausiai okupacinio, interesams. Taip mūsų šalies teritorija ilgus metus buvo suraižyta lenkiškųjų vaivadijų ir pavietų, vėliau carinės Rusijos gubernijų ir "ujezdų" (apygardų) ir netgi vokiškųjų "kreisų" (apskričių). Visi šie regioniniai dariniai neatstovavo natūraliai istorinei šalies raidai ir nebuvo paremti krašto regioniniais ypatumais bei skirtumais. Netgi daugelio senosios kartos žmonių tebegarbinamas tarpukario Lietuvos skirstymas į 23 apskritis neatstovavo natūraliais krašto savitumais paremtos šalies regioninio suskirstymo reformos, o tik mechaniškai perėmė kaizerinės Vokietijos paskubomis sukurptų minėtų "kreisų" tinklą, jį vėliau kiek pakoreguodamas.

                      Savotišką etapą Lietuvos regionavimo istorijoje sudaro visą pusamžį trukęs sovietinės okupacijos laikmetis ir jo metu vykę teritorijos regioninio skirstymo procesai. Įdomu, kad kuri laiką dar buvo verčiamasi su tradiciniu iš tarpukario Lietuvos paveldėtu šalies suskirstymu į apskritis, palaipsniui didinant (1949 metais net iki 41) jų skaičių. Ir tik 1950 metais buvo įvykdyta esminė administracinio teritorinio skirstymo reforma, regionavimo požiūriu sukūrusi šalyje 4 sritis (deja, egzistavusias tik 3 metus) bei 87 administracinius rajonus, vėliau palaipsniui mažinant jų skaičių iki 44.

Šios reformos vertinimas nėra toks paprastas ir neturėtų būti vienareikšmis. Vis tik reikėtų skirti dvi esmines šalies regionavimo reiškinio puses, t.y. 1) jo politinį organizacinį turinį ir 2) šalies skirstymo geografinį teritorinį pagristumą. Savaime suprantama, kad sovietinė administracinės sistemos politinis turinys mums buvo primestas iš svetur ir neatitiko natūralių šalies raidos poreikių. Tačiau sovietmečiu įvykdyto pirmojo skirstymo teritorinis tinklas iki šiol verčia stebėtis savo geografiniu pagrįstumu bei organišku urbanistinės sistemos raidos atspindėjimu. Tai ir yra esminis sovietmečio administracinės reformos paradoksas. Gaila tik, kad iki šiol yra nežinomi tie anų laikų administracinio žemėlapio perbraižytojai, sugebėję nors ir svetimam sovietiniam turiniui suteikti bene optimaliausią teritorinę išraišką. Tą akivaizdžiai parodė jau minėtos Vyriausybinės administracinės reformos komisijos darbo 1993 metais rezultatai, kada integraliu kraštotvarkiniu požiūriu išanalizavus ir įvertinus įvairius galimus šalies teritorinio suskirstymo variantus, optimaliausiu vietos savivaldos organizavimui buvo pripažintas 80-100 teritorinių vienetų modelis. Būtent toks modelis ir buvo priimtas LR Vyriausybės patvirtintose šalies administracinės teritorinės reformos bei naujų savivaldybių steigimo programose, jis tapo ir LR teritorijos bendrojo (generalinio) plano sprendinių sudėtine dalimi. Tai modelis orientuotas į istoriškai susiklosčiusio tolygaus šalies gyvenviečių tinklo centrų bei jų įtakos zonų išsaugojimą. Jis užtikrina teritoriniams vienetams žmogišką mastelį bei patogų pasiekiamumą, kas yra būtina vietos savivaldos organizavimo požiūriu. Deja, vėlesni sovietiniai šio pirmųjų administracinių rajonų tinklo pertvarkymai, pasukę nuolatinio stambinimo keliu, smarkiai iškreipė pirminį rajonų vaizdą ir nutolo nuo natūralių vietos poreikių ir privedė prie administracinių centrų funkcijas praradusių vadinamųjų rajoninių miestų (Dusetų, Žagarės, Vabalninko, Jiezno, Varnių, Kavarsko, Veisiejų, Simno ir kt.) spartaus nykimo bei visos kaimiškosios periferijos socialinio-ekonominio degradavimo. Beje analogiški procesai ypač drastiška forma reiškiasi ir dabartiniu metu.

Negalima apeiti regionavimo aspektą minėtoje sovietinėje reformoje bene ryškiausiai atspindėjusį aukščiau paminėtą 4 administracinių sričių (Vilniaus, Kauno, Klaipėdos ir Šiaulių) įvedimo eksperimentą. Pirmiausia būtina atsisakyti išankstinio neigiamo vertinimo pačiam geografiniam "srities" terminui, tai ne koks sovietizmas, o tik paprasčiausias lietuviškas Vakaruose paplitusio ir dabar pas mus įsigalinčio "regiono" sinonimas. Taigi, vadinamasis "sritizmas" ir "regionalizmas" yra to pačio lizdo paukščiai. Antra vertus, 1950 metų Lietuvos sritys savo teritoriniais ir demografiniais parametrais visiškai neatitiko analogiškai vadintų Rusijos, Ukrainos, Kazachstano ar net Baltarusijos administracinių vienetų parametrų ir to pačio "obkominio" valdymo modelio pritaikymas jose negalėjo pasiteisinti, dėl ko jos ir buvo po trejų metų likviduotos. Tačiau pats šių teritorinių vienetų išskyrimo bandymas buvo gana prasmingas, nes išreiškė objektyviai besiformuojančius Lietuvos socialinio-ekonominio vystymo diferenciacijos regionus, kiek vėliau mokslinėje literatūroje įtvirtintus ekonominių rajonų pavadinimu.

                      Apskritai, sovietmečiu šalies regionavime be tradicinių teritorinio administravimo arba valdymo poreikių vis labiau imama pripažinti kokybiškai naujus – teritorinių ūkio bei apgyvendinimo sistemų formavimo interesus, kuriuos lėmė ir tuo metu į mūsų šalį atėjusios regioninės politikos idėjos. Šios politikos pradmenys siekia mūsų amžiaus šeštojo dešimtmečio vidurį, kada tuometinėje Sovietų Sąjungoje valdant ankstesnįjį J.Stalino asmenybės kultą pasmerkusiam N.S. Chruščiovui prasideda vadinamasis atšilimo laikmetis, išsiskyręs ypatingu dėmesiu teritorinio valdymo principui bei bandymais pastarąjį įgyvendinti. Šiame laikmetyje buvo netgi sukurti specialūs makroregioniniai ūkio valdymo organai – liaudies ūkio tarybos. Nors pastarosios teveikė tik 7 metus, tačiau nemažai prisidėjo prie regionų santykinio savarankiškumo, paremto dalinės ūkiskaitos nuostatomis, plėtojimo. Lietuva buvo pripažinta kaip regionas (beje pirmus dvejus metus netgi buvo sujungta su Karaliaučiaus sritimi) ir turėjo atskirą liaudies ūkio tarybą (sovnarchozą).

                      Šis laikmetis pagimdė ir mezoregionavimo ideologiją liaudies ūkio tarybų valdomuose stambiuose regionuose, t. y. bandymus teritoriškai diferencijuotai pažiūrėti į tuometinės Lietuvos ekonominį, dalinai ir socialinį, vystymą, atsižvelgti į realų gamtinį bei ūkinį skirtingų jos dalių potencialą. Šalyje prasidėjo intensyvios teorinės diskusijos, gimė pirmieji regionavimo pasiūlymai, formavosi kompleksinis rajoninis planavimas ir jo teorija. Šalies regioninės politikos, siekusios reguliuoti perspektyvinę ūkio plėtrą, formavimui ypač svarbi buvo regionavimo kryptis ėmusi ieškoti veiksmingų teritorinių instrumentų šalies raidos politikos diferencijavimui, geresniam vietos potencialo išnaudojimui, tolygesniam gamybinių jėgų erdviniam paskirstymui. Šiam tikslui ir buvo skirtos sovietmečiu sukurtos tiek 4 specializacinių ekonominių rajonų, tiek 10 aptarnavimo regionų, tiek 6 aglomeracinių regionų teorijos, įtvirtinusios tuometinėje šalies regionavimo sampratoje ekonominį geografinį bei urbanistinį požiūrius.

                      Be krašto tvarkymo požiūriu lemiančių ekonominių geografinių ar urbanistinių kriterijų, svarbia prielaida šalies regionavimo optimizavimo paieškose išlieka ir jų istorinio bei etnokultūrinio identiteto atspindėjimas, gana aktyviai pabrėžiamas ir ES regioninėje politikoje. Nors natūraliai istoriškai šimtmečiais besiformavusių vadinamųjų organiškųjų regionų – baltiškųjų žemių - politiniame Lietuvos žemėlapyje dėl beveik puse tūkstančio metų besitęsusių įvairių okupacijų neišliko, tačiau jų atgaivinimas dabartinių teritorinių vienetų sistemoje galėtų būti ne vien romantine svajone, o tapti pagarbos ženklu savo valstybės baltiškųjų ištakų aidui. Tam yra palankios net kelios aplinkybės:

1) istorinių baltiškųjų žemės ribos yra fiksuotos tik apytiksliai, kartais atskirų autorių netgi prieštaringai (3 pav.), kas leidžia tam tikrą teritorinę jų pavadinimų adaptaciją dabartinio regionavimo poreikiams;

2) orientaciniai istorinių baltiškųjų žemių dydžiai, iš esmės, atitinka mezoregionų lygmenį galimoje bendroje šalies regionavimo sistemoje;

3) istorinių baltiškųjų žemių pavadinimai yra ne tik skambūs vartojimui, bet ir galėtų panaikinti tą psichologinę skriaudą, neišvengiamai daromą gana didelį teritorinį vienetą su keletu stambesnių miestų pavadinant vieno miesto, kad ir didžiausio, vardu;

Suprantama, kad visų svarbiausių istorinių baltiškųjų žemių simbolinis regeneravimas būtų kiek sudėtingesnis ir pareikalautų radikalesnės dabartinio apskričių tinklo pertvarkos bei aiškaus politinio šios tikslinės nuostatos įtvirtinimo.

                      Kitas šiuo metu ypač aktyviai keliamas regionų identiteto paieškos veiksnys yra šalies etnokultūrinių sričių, atspindinčių dabartinę ar netolimos praeities lietuviškos etnokultūros teritorinę diferenciaciją, pritaikymas regioninės politikos bei šalies teritorinės sąrangos reikalams. LR Seimo 2000 m. nutarime „Dėl Etninės kultūros globos tarybos sudarymo ir jos nuostatų patvirtinimo“ buvo nustatyti 5 etniniai Lietuvos regionai: Aukštaitija, Dzūkija, Suvalkija, Žemaitija ir Mažoji Lietuva. Deja, Lietuvoje skirtingai nei Latvijoje ar Lenkijoje svarbiausi etniniai regionai nėra tokie aiškūs ir neprieštaringi, o jų adaptacija bendrajame šalies regionavime sudaro ir tam tikrus sunkumus, pvz:

¨         Žemaitijos kultūros veikėjų keliama Žemaitijos, kaip ilgą laiką egzistavusio paravalstybinio darinio, istorinio statuso ir ribų regeneravimas mažai ką bendro turi su Aukštaitijos, Dzūkijos ar Suvalkijos samprata, todėl visų šių vardų dabartinis sugretinimas vienoje regionavimo pakopoje galimas tik vėlesnio etnokultūrinio identiteto pagrindu;

¨         daug keblumų turi netgi konkretus mūsų dabartinių etninių regionų ribų nustatymas, ypač prieštaringa yra Dzūkijos ir Aukštaitijos riba (pvz., daug ką gali net šokiruoti Vilnijos ir netgi Švenčionių krašto etniškai sąlygoto priklausymo Dzūkijos regionui faktas (istorija, antropologija, tarmė, liaudies architektūra, muzika);

¨         dėl mūsų didžiųjų miestų (Vilniaus, Kauno, Klaipėdos, Šiaulių) paribinės padėties nelengvas yra ir etninių regionų "sostinių" oficialaus įteisinimo klausimas – jei žemaičiai gal dar sutartų dėl Telšių, suvalkiečiai dėl Marijampolės, tai kitais atvejais iškyla sunkiai sprendžiamos problemos, nes istoriškai fiksuotos aukštaičių žemių sostinės nebuvo, tradiciškai dzūkų sostine skelbiamas Alytus atsiduria pačiame dzūkiškojo regiono pakraštyje, o neturint Tilžės natūraliai kyla klausimas, kurį miestą vis tik turėtume vadinti Mažosios Lietuvos sostine;

¨         ypač keblu dabartinėje situacijoje yra administraciškai fiksuoti Mažosios Lietuvos etninio regiono funkcionavimą, reikalaujantį radikalios dabartinių savivaldybių tinklo pertvarkos;

¨         regioninės politikos požiūriu nėra palankus yra ir Aukštaitijos etninio regiono ryškus skilimas į du labai skirtingus pagal vystymo potencialą subregionus – lyguminę upėtąją (vakarinę) ir kalvotą ežeruotąją (rytinę) dalis.

Pažymėtina, kad etnokultūrinis šalies regionavimas visada yra nevienareikšmis, nes apsprendžiamas ne kurio nors vieno, o keleto skirtingų kultūrinės raiškos kriterijų, pagal kuriuos nustatomos homogeniškų arealų ribos dažnai nesutampa. Todėl naudojant šį instrumentą neišvengiamai teks taikytis su tam tikru priimamų ribų reliatyvumu ir konvencionalumu, nes pravesti vieninteles teisingas ir universalias etnokultūrinių sričių ribas yra neįmanoma iš principo. Vis tik remiantis kad ir orientaciniais kalbiniais bei materialiosios etnokultūros, dalinai ir istorinės raidos, ypatumais nustatytų Lietuvos etnokultūrinių sričių (etninių regionų) inkorporavimas į šalies regioninės politikos formavimą bei jai pritaikyto valstybės regionavimo sistemą yra tiesiog būtinas, kaip labai stipri mūsų regioninio identiteto diferencijavimo, palaikymo ir stiprinimo priemonė.

Empirinės

           Gana aštriai teritorinio valdymo problema iškilo praktiškai organizuojant mūsų atsikūrusios valstybės regioninį valdymą, kur turėtas patyrimas vis tik buvo nepakankamas. Iš esmės, tai tapo nauja valstybės tvarkymo forma, grįžusia pas mus reformavus Lietuvos administracinį teritorinį skirstymą. Atsiradę naujieji regioninio rango administraciniai teritoriniai vienetai, pratęsiant tarpukario tradiciją nevykusiai pavadinti apskritimis, sukėlė didžiausius prieštaravimus bei neramumus santykiuose tiek su vietos savivalda, tiek su ministerijomis. Deja, bet reikalinga šaliai regioninio valdymo idėja, juose įgavo labiausiai nelauktiną ir keistą pavidalą, kuo toliau tuo labiau tolstantį nuo tos pirminės Valstybinės administracinės reformos komisijos LR Vyriausybei ir Seimui teiktos regioninio valdymo sampratos. Tenka akcentuoti išryškėjusias šias esmines nepriklausomoje Lietuvoje pradėtos administracinės teritorinės reformos klaidas:

1) laiku prioritetine tvarka nebuvo reformuotas savivaldybių tinklas (jo nesutvarkius neįmanomas yra ir optimalus aukštesniųjų administracinių vienetų ribų nustatymas, o visa turėta buvusių rajoninių miestų valdymo infrastruktūra per šį laiką buvo prichvatizuota ar kitaip išgrobstyta, negrįžtamai prarandant būtiną vietos savivaldos organizavimui materialinę bazę bei dalį kvalifikuotų kadrų);

2) nebuvo reikiamai apgalvotas pačios vietos savivaldos modelis (priimtas partokratinis su silpnu meru modelis pasirodė labai neefektyvus pereinamuoju reformų laikotarpiu ir daugeliui metų paskandino savivaldos institucijas partinėse rietenose bei merų vertimo akcijose);

3) neracionalia mūsų šaliai kryptimi buvo pasuktas LR Konstitucijoje numatytų aukštesniųjų administracinių vienetų formavimas (šalyje įtvirtintas regionų administracinio valdymo, o ne regioninei politikai formuoti tinkamiausias valdymo regionais principas, kas sudarė sąlygas gerai apmokamo biurokratinio aparato gausinimui, prigimtinių savivaldos teisių siaurinimui, iš esmės, mūsų šaliai nereikalingo "obkominio" valdymo modelio įtvirtinimui);

4) nebuvo suformuotas racionalus aukštesniųjų vienetų – apskričių - teritorinis tinklas (prikeltas iš septintojo dešimtmečio 10 tolygaus aptarnavimo regionų tinklas, deja, jau nebeatitiko naujosios regioninės politikos uždaviniams, daug kur suniveliavo teritorinius socialinės-ekonominės raidos skirtumus, neatsižvelgė į kultūrinę istorinę šalies specifiką);

5) šalyje pradėta įtvirtinti hipertrofuota „universalaus“ regiono – apskrities - samprata (daugelis valdymo institucijų, ypač buvusios Statybos ir Valdymo reformų ir savivaldybių reikalų bei dabartinės Aplinkos, Ūkio ir Vidaus reikalų ministerijos, regiono sąvoką ėmė tai tapatinti tik su apskritimi, fetišizuoti dabartinį apskričių tinklą, o pačią apskritį laikyti kažkokiu visaapimančiu dariniu, kurio ribomis turėtų būti prievarta subordinuojamos visos galimos regioninės funkcijos).

Trečiojo tūkstantmečio pradžioje į valdžią atėjusios naujosios politinės jėgos pažadėjo pagaliau imtis jau senokai pribrendusios regioninio valdymo reformos ir ištaisyti gyvenimo praktikoje išryškėjusias ankstesnių administracinės teritorinės reformos žingsnių klaidas. Deja, pati reformos idėja pirmuosiuose to meto partiniuose ir vyriausybiniuose programiniuose dokumentuose nebuvo reikiamai suformuluota ar pagrįsta. Vis tik 2001 m. balandžio 26 d. LR Vyriausybė patvirtina „Apskričių valdymo reformos koncepciją“ bei „Apskričių teritorinės reformos kryptis“, suteikusias tam tikrus konstruktyvesnius kontūrus būsimai gana progresyviai bei pakankamai radikaliai traktuotai teritorinio valdymo reformai. Tai sudarė galimybes vėl prasidėti aktyvioms diskusijoms žiniasklaidoje bei suformuoti specialią darbo grupę, turėjusią apibendrinti teiktus siūlymus šiuo klausimu. Deja, pasikeitus valdančiajai koalicijai, apskričių reformos eiga dėl vis stiprėjančio apskričių ir aukštosios partinės biurokratijos pasipriešinimo buvo tradiciškai užšaldyta, o minėtos darbo grupės veikla nutraukta. Šio naujojo regioninės reformos vajaus nesėkmės priežastimis buvo ir propaguojamas daug kam nepriimtinas daugelio dabartinių apskričių naikinimas bei objektyvūs prieštaravimai iškilę tarp racionalaus teritorinio valdymo ir visuomenės (ypač žemaičių ir Etninės kultūros ir globos tarybos) aktyviai kelto etnokultūrinio teritorinio identiteto įtvirtinimo būdų, nepasiūlant tam jokių kompromisinių alternatyvų.

Sustabdžius rinkimuose pažadėtos reformos vykdymą, jos reikalingumo problema neišnyko. Vienu ar kitu būdu apie tai buvo kalbama tiek šalies žiniasklaidoje, tiek Seime, tiek vyriausybinėse institucijose, o Vidaus reikalų ministerija 2002 m. pamažu ir plačiai nesigarsindama atnaujino reformai vykdyti reikalingų teisinių pagrindų rengimą. Šio suinteresuotai visuomenei beveik nežinomo darbo rezultatas buvo LR Vyriausybėje 2003 metų birželyje patvirtinti du svarbūs tarpusavyje susieti dokumentai – „LR teritorijos administracinių vienetų sistemos tobulinimo koncepcija ir jos įgyvendinimo veiksmų planas“ bei „Kai kurių centrinio valdymo institucijų vykdomų funkcijų decentralizavimo ir dekoncentravimo koncepcija“, kurios pirmojo etapo įgyvendinimo priemonės Vyriausybėje buvo patvirtintos tų pačių metų lapkrityje. Kartu buvo panaikinti anksčiau Vyriausybės patvirtinti teritorinio valdymo reformos dokumentai dėl naujų savivaldybių steigimo (1999) bei apskričių reformos koncepcijos (2001).

Vargu ar šiuos naujuosius dokumentus būtų galima vertinti  vienareikšmiškai, nes juose fiksuojamos tiek radikalios reformistinės, tiek ir stagnacinės nuostatos, yra netgi dezinformuojančių teiginių. Pagrindinėmis inovacijomis (dabartiniame oficialiame Lietuvos kontekste) reikėtų laikyti šias koncepcines nuostatas:

·         teritorinio valstybinio administravimo zonų (t.y. funkcinių regionų) autonomiškumo įteisinimas, atsisakant ankstesnių reikalavimų privalomai subordinuoti šiuos darinius apskritims;

·         progresyvesnę geografizuotą regiono traktuotę, t.y. jo supratimą kaip „teritorijos, turinčios vieną ar daugiau bruožų ar ypatybių (sukurtų gamtos ar žmogaus veiklos), kurios suteikia teritorijai vienovės matmenį ir leidžia ją išskirti iš aplinkinių teritorijų“, numatant ir jų galimą formavimą regioninės politikos tikslais;

·         numatytą miesto ir rajono savivaldybių prieštaros (Alytaus, Kauno, Panevėžio, Šiaulių ir Vilniaus atvejai) panaikinimą bei savivaldybių pavadinimų suvienodinimą;

·         savivaldybių atstovaujamųjų (deleguojant) institucijų (tarybų) kūrimą apskrityse, t.y. regionų be įstatymų priėmimo įgaliojimų formavimą;

·         regioninės savivaldos galimybių tolesnėje valstybės raidos perspektyvoje (trečiasis įgyvendinimo etapas) numatymą, keičiant LR Konstitucijos nuostatas dėl aukštesniųjų administracinių vienetų valdymo.

Svarbiausiomis stagnacinėmis ar abejotinomis naujųjų dokumentų nuostatomis galima būti laikyti šias:

·         dabartinių apskričių neliečiamumo kulto tolesnį protegavimą ir jų dabartinio visiškai nepasiteisinusio tinklo beatodairišką gelbėjimą, netgi dezinformacijos ir draudimo keisti jų  skaičių iki 2010 metų metodais;

·         „obkominio“ apskričių valdymo modelio saugojimą ir nenorą jį transformuoti išimtinai regioninės politikos vykdymo interesams, t. y. užtikrinąnt šalies regioninės sandaros ir fundamentaliosios regioninės politikos subordinaciją;

·         regiono termino dirbtinis priskyrimą tik dariniams, neturintiems teritorijos administracinio vieneto statuso;

·         per aukštos gyventojų normos (virš 15 tūkst.) naujų savivaldybių steigimui bei reikalavimo šiam tikslui orientuotis į vienos dabartinės savivaldybės teritoriją nustatymą – realiai tai neleis pasiekti patvirtintų savivaldybių teritorinės reformos tikslų;

·         priimtą Lietuvos federalizavimo kryptį, kuri savyje neišvengiamai slepia galimų geopolitinių spekuliacijų bei valstybės vidinės anarchijos stiprinimo pavojų.

Pagaliau 2003 m., remiantis Vidaus reikalų ministerijos ir Etninės kultūros globos tarybos bendru sutarimu, vėl buvo sudaryta Darbo grupė regioninės politikos ir plėtros įgyvendinimo Lietuvoje pasiūlymams parengti. Šios grupės pagrindine užduotimi numatyta nustatyti labiausiai priimtiną šalies teritorinę sąrangą, atsižvelgiant į regioninės politikos tikslus bei uždavinius. Deja, tenka pripažinti, kad aukščiau minėti 2003 m. priimti Vyriausybės nutarimai smarkiai komplikuoja šios grupės darbą, ypač realias galimybes planuoti apskričių reformai, be kurios šalies teritorinės sąrangos tobulinimas paprasčiausiai būtų neįmanomas.

Šiame kontekste būtina suprasti realius Lietuvos teritorinės struktūros ypatumus, jos vidinę geopolitinę situaciją, nekartoti praeities klaidų ir, kas bene svarbiausia, aklai nekopijuoti kurios nors Vakarų šalies pavyzdžio. Antra vertus, siekiamo šalies teritorinės sąrangos  tobulinimo neįmanoma atsieti nuo šiuo metu ypatingą svarbą įgavusios regioninės politikos. Todėl mokantis iš kartaus empirinio patyrimo vertėtų nebesiblaškyti, o laikytis šalies teritorinės sąrangos reformos gyvybingumą bei konstruktyvumą galinčių užtikrinti principų:

1)   regionų valdymo transformavimo į regioninės politikos formavimą bei vykdymą – šio principo įgyvendinimui šiuo metu kaip niekad palankios sąlygos, nes 2000 metų liepos 20 d. priimtas Regioninės plėtros įstatymas sudaro tokiam žingsniui puikias prielaidas. Tam tereikia dabartines apskričių administracijas transformuoti į šiuo įstatymu numatytas regionų vystymo (plėtros) institucijas, apribojant jų veiklą integralios regioninės politikos uždavinių sprendimu.

2)   subordinacijos Europos Sąjungos regioninės politikos organizavimo sistemai – tas reikalautų šalies regionavimą organizuoti daugiapakopėje sistemoje. Europos Sąjungoje pagal Statistinių teritorinių vienetų nomenklatūrą (NUTS) yra nustatyti 5 taksonominiai lygmenys regioninei politikai organizuoti. Mūsų šalis pagal dydį gali būti traktuojama kaip NUTS-I lygmens europinis regionas, o jos pačios regionavimas turėtų išskirti NUTS-II (makroregionai) ir NUTS-III (mezoregionai) lygmens teritorinius vienetus. Taigi būtų tikslinga šalyje galvoti apie dviejų rangų regioninių teritorinių vienetų, skirtų regioninei politikai organizuoti, formavimą. Tačiau to nereikėtų suprasti kaip brangios dvipakopės regionų biurokratinio valdymo sistemos kūrimo. Regionų vystymo statistinėms ir planavimo funkcijoms atlikti galėtų pakakti 30–50 darbuotojų, o ne 200–500, kaip kad dabar yra apskričių „obkomuose“.

3)   ministerijų vykdomas savųjų funkcijų dekoncentravimas turi vykti labiausiai tai ar kitai funkcijai organizuoti tinkamose ribose. Universalių teritorinių vienetų, tinkančių visoms funkcijoms, nėra ir negali būti, todėl normalioje valstybėje turi teisę egzistuoti įvairūs skirtingas ribas bei skaičių turintys funkciniai regionai, kurių valdymo klausimai sprendžiami valdžios dekoncentracijos principais.

4)   galimo didžiausio teritorinio vienalytiškumo užtikrinimo nustatomuose statistiniuose planavimo regionuose - organizuodami regioninei plėtrai skirtus statistinius planavimo regionus turėtume kuo daugiau įvertinti socialinę ir ekonominę bei ekologinę raidą įtakojančių teritorinių veiksnių. Pirmiausia turėtų būti užtikrinamas regiono raidos potencialo panašumas ir nesudarinėjami tokie regionai chimeros, kokia, pavyzdžiui, yra dabartinė Vilniaus apskritis.

5) būtino istorinių kultūrinių šalies teritorijos skirtumų įvertinimo – turime atkreipti dėmesį į ES regioninėje politikoje akcentuojamą regionų kultūrinį identitetą. Tai galėtų tapti ypač svarbiu būsimojo Lietuvos regionavimo veiksniu nes ir mūsų artimiausios kaimynės - Latvija bei Lenkija - pasuko būtent šiuo keliu – savuosius makroregionus išskyrė etnokultūrinių ar istorinių sričių pagrindu.

Tikslinga atgaivinti 2001 m. bandytą pradėti apskričių reformą, nes analogiškas pavyzdys su savivaldybių reformos programos atidėjimu 1994 m. atnešė didelius ekonominius praradimus ir labai apsunkino tolesnį jos vykdymą. Tam būtina atitinkamai taisyti 2003 metų Vyriausybės nutarimus ir numatyti šios reformos realizavimą maksimaliai galimais tempais. Tačiau būtina iš esmės pakeisti šios reformos ideologiją - šalies regioninių centrų skaičių reikalinga didinti, o ne mažinti, patį regioninį skirstymą subordinuoti ne biurokratinio valdymo, o regionų vystymo (plėtros) tikslams. Apskričių reformos ideologijos pagrindas turėtų būti racionalus funkcijų perskirstymas. Aukščiau minėtoje 2001 m. Apskričių reformos koncepcijoje buvo priimta teisinga kryptis į dabartinių apskričių vykdomų funkcijų atsisakymą ir jų perdavimo savivaldybėms bei grąžinimo ministerijoms ar kitoms vyriausybinėms institucijoms. Panagrinėjus ano dokumento funkcijų perskirstymo nuostatas, aiškiai matyti, kad apskritims realiai galėjo likti tik regioninio vystymo ir planavimo organizavimo funkcijos. Tai logiškai veda į dabartinių apskričių, kaip administracinio valdymo vienetų transformavimą į regioninės politikos vykdymo institucijas. Tenka tik apgailestauti, kad Vidaus reikalų ministerija (matomai ne be atitinkamo politinio spaudimo) atsisakė šių progresyvių nuostatų ir savo parengtais naujaisiais dokumentais besąlygiškai stojo į dabartinių apskričių „užšaldymo“ kelią.

REKOMENDUOJAMAS  MODELIS

                      1. Koncepcinės nuostatos:

                      1. Teritorinio valdymo reforma turi būti valstybės socialinės,ekonominės ir ekologinės raidos spartinimo metodu.

2. Šalies teritorinės sąrangos optimizavimas yra neatsiejamas nuo teritorinio valdymo funkcijų nustatymo ir jų paskirstymo racionalumo didinimo.

                      3. Lietuvos teritorinės sąrangos optimizavimas turi padėti integruotis į ES regioninio vystymo organizacinę sistemą.

                      4. Lietuvos teritorinė sandara turi integruoti šalies istorinę kultūrinę raidą ir dabartinius valstybės teritorinio vystymo interesus.

                      5. Pagrindinis Lietuvos teritorinės sąrangos tobulinimo uždavinys yra realizuoti racionalią valstybės regionavimo ir jos valdymo regionais politiką, dėl ko būtina:

¨         Lietuvos regionavimą vykdyti orientuojantis į ES sukurtą statistinių teritorinių vienetų sistemą (NUTS 1-5) ir jos teritorinius standartus (vienam NUTS-1 lygmens teritoriniam vienetui, atitinkančiam Lietuvai, vidutiniškai tenka 3 žemesniojo NUTS-2 lygmens vienetai ir apie 15 dar žemesnio NUTS-3 lygmens teritorinių vienetų);

¨         LR Konstitucijoje numatytus aukštesniuosius administracinius teritorinius vienetus identifikuoti kaip NUTS-II rango makroregionus priskiriant jiems valstybės regioninės politikos (ES kontekste) organizavimo bei vykdymo funkcijas;

¨         makroregionuose sukurti regionų vystymo tarybas ir valstybinį regioninį planavimą organizuojančias bei jo vykdymą prižiūrinčias Vyriausybės įgaliotas prefektinio tipo regioninės institucijas (administracijas);

¨         mezoregionus identifikuoti kaip NUTS-III rango vidinio regioninio planavimo vienetus, priskiriant jiems statistinės informacijos pirminio regioninio agregavimo, strateginio planavimo ir kraštotvarkos organizavimo bei atraminių regioninių centrų urbanistiniame šalies karkase ugdymo funkcijas;

¨         mezoregionuose asocijuotos savivaldos pagrindais sukurti strateginį ir teritorijų planavimą juose organizuojančias bei prižiūrinčias institucijas, taip pat dekoncentruotus vyriausybinių institucijų padalinius;

¨         abiejų rangų regioninius teritorinius vienetus išskirti kompleksinės analizės pagrindu, įvertinant jų socialinį, ekonominį bei ekologinį vientisumą, o taip pat vystymo potencialo teritorinius ypatumus;

¨         naujajame šalies regionavime būtinai atspindėti istorinius bei etnokultūrinius šalies teritorijos skirtumus, kaip ypač svarbų regionų identitetą užtikrinantį veiksnį;

¨         suintensyvinti naujų savivaldybių (ES teritorinių vienetų sistemoje atitinkančių NUTS-4, arba mikroregionų, lygmenį) – steigimą, nes tai yra būtina sąlyga aukštesnių lygmenų regionų ribų optimizavimui.

                      2. Regioninio valdymo funkcijų paskirstymas

                      6. Šiame darbe teikiamo modelio realizavimui, deja, netinka daugelis skirtinga ideologija paremtų nuostatų, numatytų naujojoje 2003 m. „Kai kurių centrinio valdymo institucijų vykdomų funkcijų decentralizavimo ir dekoncentravimo koncepcijoje“. Todėl optimizuojant šalies regioninio valdymo funkcijas tikslinga būtų nepamiršti ir to įdirbio, kuris buvo pasiektas 2001 m., kai LR Vyriausybė pritarė tuometinei, dabar jau netekusiai galios „Apskričių valdymo reformos koncepcijai“. Būtent senojoje koncepcijoje buvo numatytos esminės valdymo funkcijų padalinimo gairės, padedančios subordinuoti regioninį valdymą regioninės politikos tikslams.

                      7. Visais atvejais naudinga bandyti toliau plėtoti ankstesnę apskričių viršininkų funkcijų perdavimo savivaldybėms bei vyriausybinėms institucijoms idėją. Suprantama, kad naujoje teisinėje konjunktūroje tai būtų atskiras sudėtingas darbas.

                      3. Regioninio valdymo institucinė struktūra

9. Nustatyto dviejų lygmenų regioninio valdymo organizavimo problema galėtų būti sprendžiama įvairiais būdais, tačiau su viena sąlyga – kryptinga orientaciją į regioninės politikos

LRS – LR Seimas                                                                                                     NRVT – Nacionalinė regionų vystymo (plėtros) taryba

LRP – LR Prezidentas                                                                                              NRVI – Nacionalinė regionų vystymo (plėtros) institucija

LRV – LR Vyriausybė                                                                                             RVT –   Regionų vystymo (plėtros) tarybos

M – Ministerijos                                                                                                       RVI –    Regionų vystymo (plėtros) institucijos

VĮ – Vyriausybės įstaigos                                                                     SK –  Sričių kancleriai      ŽK – Žemių valdytojai

DIFR – Dekoncentruotos institucijos funkciniuose regionuose                                 PI – Prefekto institucija

DISV – Dekoncentruotos institucijos savivaldos vienetuose                                     DPI – Dekoncentruota prefekto institucija

Ryšiai: subordinacijos; koordinavimo;  priežiūros ir kontrolės;   atstovavimo

Makroregioninis (sričių, provincijų) lygmuo

Mezoregioninis (žemių, Kraštų, apygardų) lygmuo

10. Pagal aukščiau teikiamas principines schemas numatytas sričių (NUTS-2) lygmuo tiesiogiai atitinka buvusios 2001 m. apskričių reformos teritorinės koncepcijos tikslą – stambių regioninių teritorinių vienetų suformavimą. Rekomenduojama šiame lygmenyje apjungti teritorijos tvarkymo potencialo bendrumo ir etnokultūrinio tapatumo kriterijus. Šių regionų valdymas galėtų būti organizuotas LR Regioninės plėtros įstatymo nustatyta tvarka, integruojant dekoncentruotą bei prefektinį vyriausybinį valdymą su papildomais kultūrinės savivaldos elementais. Jose turėtų veikti Vyriausybės skiriamiems sričių kancleriams subordinuotos, atstovavimo būdu iš savivaldybių merų sudarytos sričių vystymo tarybos, taip pat valdžios dekoncentracijos principu suformuotos sričių vystymo institucijos (administracijos).

11. Rekomenduojamuose palikti mezoregioninio lygmens teritoriniuose vienetuose – žemėse, atitinkančiuose ES statistinių teritorinių vienetų NUTS-3 lygmenį, turėtų veikti Vyriausybės skiriamiems žemių valdytojams ir atstovavimo būdu iš savivaldybių tarybų narių sudarytoms žemių vystymo taryboms subordinuotos žemių vystymo institucijos (administracijos).

                      4. Regionų tinklo ir jų ribų formavimas

Makroregioninis lygmuo

12. Siekiant patenkinti visuomenės aspiracijas dėl etnokultūrinio šalies regionavimo įteisinimo būtina ieškoti teritorinio kompromiso tarp regioninio planavimo vystymo ir etnokultūrinio identiteto išsaugojimo interesų. Tokiu keliu galėtų tapti šalies etnokultūrinių regionų (sričių) ir kraštotvarkinių (statistinių planavimo) makroregionų(sričių) subordinavimas. Dėl abiejų aspektų raiškos kriterijų prigimtinio prieštaringumo tokį procesą galima vykdyti dviem būdais, priklausomai nuo to kuriam požiūriui nustatomoje subordinacijoje teiksime prioritetą. Visa tai lemia būtinumą nagrinėti du teritorinius šalies makroregionavimo modelius.

                      13. Abiem makroregionavimo atvejais, realizuojant aukščiau deklaruotą koncepcinę nuostatą - LR Konstitucijoje numatytus aukštesniuosius administracinius teritorinius vienetus identifikuoti kaip NUTS-II rango makroregionus priskiriant jiems valstybės regioninės politikos (ES kontekste) organizavimo bei vykdymo funkcijas – būtina apsispręsti dėl jų išskyrimo pagrindo bei tikslingo skaičiaus.

A variantas

                      14. Šiame variante makroregionų skyrimo prioritetiniu pagrindu rekomenduojama laikyti integralų kraštotvarkinį požiūrį, pagal kurį skiriant regionus remiamasi regiono vystymą įtakojančio teritorinio potencialo bendrumu. Šiuo atveju, objektyvus makroregionų išskyrimas mūsų šalyje nėra sudėtingas, nes niekas negali nuginčyti vadovėlinės geografinės tiesos apie tris savo gamtinio ir ūkinio plėtros potencialo ypatumais išsiskiriančius stambius teritorinius vienetus.

15. Taigi, mūsų šalyje tikslinga skirti šiuos megaregionus - sritis:

·                          Vakarų Lietuvą - apima Lietuvos pajūrį bei Žemaičių aukštumas, valdymo ir planavimo centras formuotinas Klaipėdoje;

·                          Vidurio Lietuvą - apima derlingąją Vidurio Lietuvos lygumų zoną, šiuo metu tarsi apjungtą Via Baltica automagistralės, valdymo ir planavimo centras formuotinas Kaune;

·                          Rytų Lietuvą - apima Baltijos bei Švenčionių aukštumų juostą ir Dainavos smėlingąją lygumą, valdymo ir planavimo centras formuotinas Vilniuje;.

16. Šių megaregionų egzistavimą dar kartą akivaizdžiai patvirtino ir 2002 m. baigtas bei LR Vyriausybės ir Seimo patvirtintas LR teritorijos bendrasis (generalinis) planas, atskleidęs gana ryškius regioninio vystymo galimybių skirtumus ir įtvirtinęs atitinkamų plėtros funkcinių prioritetų paskirstymo ypatumus šiose teritorijose. Tai sudaro pagrįstą bei patikimą pagrindą formuoti ir diferencijuoti mūsų šaliai būtiną vykdyti makroregioninę politiką europiniame NUTS-2 teritorinių statistinių planavimo vienetų lygmenyje.

subregioninis (POSRIČIŲ, departamentų) lygmuo

18. Etnokultūrinės nuostatos subordinuotam realizavimui aukščiau išskirtus NUTS-2 lygmens makroregionus (sritis) tikslingą dalinti į šiuos etnokultūrinius subregionus (posričius, departamentus):

·         Žemaitiją ir Mažąją Lietuvą – Vakarų Lietuvos srityje;

·         Vakarų Aukštaitiją ir Suvalkiją – Vidurio Lietuvos srityje;

·         Rytų Aukštaitiją ir Dzūkiją – Rytų Lietuvos srityje.

19. Vakarų ir Rytų Aukštaitijos etnokultūriniai subregionai formuojant aukščiau rekomenduotą jų institutinę organizaciją turėtų būti traktuojami kaip vienas funkcinis regionas, nepaisant išvardintų jo dalių priklausymo skirtingiems statistiniams planavimo makroregionams.

                      20. Išskirtų etnokultūrinių subregionų – posričių (departamentų) – centrus arba savotiškas jų „sostines“ tikslinga formuoti miestuose, turinčiuose tam istorinį prioritetą arba dabartiniu metu jau besiklostančias tradicijas, t.y. Žemaitijos – Telšiuose (pocentris – Raseiniuose), Mažosios Lietuvos – Šilutėje, Vakarų Aukštaitijos – Panevėžyje, Rytų Aukštaitijos - Utenoje, Dzūkijos – Alytuje (pocentris – Švenčionyse) ir Suvalkijos – Marijampolėje.

B variantas

                      21. Šiame variante makroregionų skyrimo prioritetiniu pagrindu rekomenduojama laikyti etnokultūrinio, dalinai ir istorinio bendrumo požiūrį. Šiuo atveju, objektyvus makroregionų teritorinis išskyrimas mūsų šalyje yra gana sudėtingas, kas buvo jau aptarta šio darbo istorinių prielaidų skyriuje. Be tam tikro  etnokultūrinių veiksnių teritorinės raiškos prieštaringumo ir vykstančių ar jau įvykusių etnokultūrinės asimiliacijos procesų makroregionavimą komplikuoja ir esminių integralios regioninės politikos formavimo interesų įvertinimas. Todėl būtina suvokti, kad absoliučiai grynų etnokultūrinių sričių ne tik kad neįmanoma išskirti iš principo, bet ir tuo labiau absoliučia grynąja forma pritaikyti regioninei politikai vykdyti. Čia būtinas tam tikras konvencionalumas ir teritorinis kompromisas, neišvengiamas prieštaringuose paribio arealuose.

                      22. Atsižvelgiant į aukščiau išdėstytas nuostatas mūsų šalyje buvo rekomenduota skirti šiuos etnokultūriškai apibrėžtus megaregionus - sritis:

·                          Žemaitiją - apima Žemaičių aukštumų ir Palangos bei Ventos žemumų zoną, valdymo ir planavimo centras formuotinas Telšiuose (pocentris – Šiauliuose);

·                          Aukštaitiją - apima Nevėžio bei Mūšos-Nemunėlio žemumų ir Aukštaičių bei Sėlių aukštumų zonas, valdymo ir planavimo centras formuotinas Panevėžyje (pocentris – Utenoje);

·                          Dzūkiją - apima Dzūkų, Medininkų bei Švenčionių aukštumų ir Merkio, Žeimenos bei Dysnos žemumų zoną, valdymo ir planavimo centras formuotinas Vilniuje (pocentriai – Alytuje ir Švenčionyse);

·                          Suvalkiją – apima Sūduvos aukštumų ir Šešupės bei Nemuno-Neries santakos žemumų zoną, valdymo ir planavimo centras formuotinas Kaune (pocentris – Marijampolėje);

·                          Mažosios Lietuvos – apima Nemuno deltos bei pajūrio žemumų ir Kuršių nerijos zoną, valdymo ir planavimo centras formuotinas Klaipėdoje.

23. Subordinuotam kraštotvarkinių interesų realizavimui aukščiau išskirtus stambiausius NUTS-2 lygmens makroregionus – sritis (Žemaitiją ir Aukštaitiją) – galima būtų dalinti į šiuos planavimo subregionus (posričius, departamentus):

·         Šiaurės ir Pietų Žemaitiją – Žemaitijos srityje;

·         Vakarų ir Rytų Aukštaitiją – Aukštaitijos srityje.

24. Nustatytuose planavimo regionų pocentriuose gali būti sukuriami atitinkamų makroregioninių institucijų filialai, pirmiausiai, turintys užtikrinti regioninės politikos planavimą.

Mezoregioninis lygmuo

                      25. Dar sudėtingesnis yra racionalaus mezoregionų – žemių (kraštų) – skaičiaus ir ribų nustatymas. Kadangi pagrindinės žemių (kraštų) funkcijos siejamos su regioninių centrų urbanistiniame šalies karkase ugdymu, regionų vystymo strateginiu ir teritorijų planavimu, statistinės informacijos regioniniu agregavimu, šių vienetų, kaip planavimo regionų, išskyrimas neturėtų orientuotis tik į dabartines socialinės-ekonominės situacijos ar įtakos realijas, o programuoti formuotinus tikslinius ateities regionus. Paprastai, jų ribas turėtų apibrėžti tam tikras kraštotvarkinis (socialinės-ekonominės-ekologinės raidos) bendrumas, tačiau Lietuvos atveju galimas yra ir jų skyrimo tikslinis orientavimas į istorinį bendrumą, nulemtą asociacijomis su istorinėmis baltų žemėmis. Tam pagrindą sudarytų įvadinėje prielaidų dalyje išdėstyti samprotavimai, ypač baltiškųjų mūsų valstybės ištakų istorinio perimamumo regeneravimas.

                      26. Toks kriterijinis alternatyvumas savaime suponuoja ir dviejų analogiškų versijų galimybę abiejuose aukščiau aptartuose šalies makroregionavimo variantuose, t. y. A1 (7a pav.) ir A2 (8a pav.) bei B1 (7b pav.) ir B2 (8b pav.).

                      27. Priimant kraštotvarkinio (socialinės-ekonominės-ekologinės raidos) bendrumo prioritetą tikslinga būtų orientuotis  į LR teritorijos bendrajame (generaliniame) plane užduotą regionų sistemą (su tam korektūra šalies vakaruose, atsižvelgiant į aukščiau pristatytą makroregioninį etnokultūrinį regionavimą). Šiuo atveju, dabartinį apskričių tinklą tikslinga transformuoti į tokią naujų, valstybinės regioninės politikos formavimo bei vykdymui skirtų, teritorinių vienetų – kraštų (žemių) – sistemą:

kraštotvarkiniuose planavimo regionuose (7a pav.)

·         Vakarų Lietuvos srityje – Telšių, Šiaulių, Tauragės, Mažeikių, Raseinių, Kretingos ir Šilutės kraštai;

·         Vidurio Lietuvos srityje – Panevėžio, Joniškio, Biržų, Kėdainių ir Marijampolės kraštai;

·         Rytų Lietuvos srityje – Alytaus, Ukmergės, Utenos, Rokiškio, Švenčionių ir Šalčininkų kraštai;

·         Didieji aglomeracijas formuojantys Lietuvos miestai (Vilnius, Kaunas, Klaipėda) su savo artimąja integruojama zona mezoregioniniame (NUTS-3) lygmenyje turėtų būti išskirti į atskirus mezoregionams prilygintus teritorinius statistinius planavimo vienetus, vadintinus apygardomis. To reikalauja statistinės informacijos agregavimo objektyvizacijos ir regioninės politikos diferencijavimo bei planavimo uždaviniai.

etnokultūriniuose planavimo regionuose (7b pav.)

·         Žemaitijoje – Telšių, Šiaulių, Mažeikių, Kretingos, Raseinių ir Tauragės kraštai;

·         Aukštaitijoje – Panevėžio, Joniškio, Biržų, Rokiškio, Utenos, Ukmergės ir Kėdainių kraštai;

·         Dzūkijoje – Alytaus, Šalčininkų ir Švenčionių kraštai bei Vilniaus apygarda;

·         Suvalkijoje – Marijampolės kraštas ir Kauno apygarda;

·         Mažojoje Lietuvoje – Šilutės kraštas ir Klaipėdos apygarda.

28. Priimant istorinio bendrumo prioritetą tektų kiek tai įmanoma vykdyti tikslingai adaptuotą dabartinei šalies teritorijos geografinei situacijai istorinių baltiškųjų žemių ir jų vardų regeneravimo politiką,. Tokiu atveju apskričių tinklą galima būtų transformuoti į šią naujų regioninės politikos formavimo ir vykdymo teritorinių vienetų - žemių (kraštų) ir apygardų – sistemą:

kraštotvarkiniuose planavimo regionuose (8a pav.)

·           Vakarų Lietuvos srityje – Šiaulių arba Saulės (centras Šiauliai), Medininkų (centras Telšiai), Karšuvos (centras Tauragė), Knituvos (centras Mažeikiai), Dubysos (centras Raseiniai), Cėklio arba Keklio (centras Kretinga) ir Skalvos (centras Šilutė) žemės bei Klaipėdos apygarda;

·           Vidurio Lietuvos srityje – Upytės (centras Panevėžys), Žiemgalos (centras Joniškis) Neries (centras Kėdainiuose), ir Sūduvos (centras Marijampolė) žemės bei Kauno apygarda;

·           Rytų Lietuvos srityje – Dainavos (centras Alytus), Vakarų Deltuvos (centras Ukmergė), Rytų Deltuvos (centras Utena), Sėlos (centras Rokiškis), Šiaurės Nalšios (centras Švenčionys) ir Pietų Nalšios (centras Šalčininkai) bei Vilniaus apygarda;

etnokultūriniuose planavimo regionuose (8b pav.)

·         Žemaitijoje – Šiaulių arba Saulės (centras Šiauliai), Medininkų (centras Telšiai), Knituvos (centras Mažeikiai), Cėklio arba Keklio (centras Kretinga), Karšuvos (centras Tauragė) ir Dubysos (centras Raseiniai) žemės;

·         Aukštaitijoje – Upytės (centras Panevėžys), Žiemgalos (centras Joniškis) Neries (centras Kėdainiuose), Vakarų Deltuvos (centras Ukmergė), Rytų Deltuvos (centras Utena) ir Sėlos (centras Rokiškis) žemės;

·         Dzūkijoje – Dainavos (centras Alytus), Šiaurės Nalšios (centras Švenčionys) ir Pietų Nalšios (centras Šalčininkai) bei Vilniaus apygarda;

·         Suvalkijoje – Sūduvos (centras Marijampolė) žemė bei Kauno apygarda;

·         Mažojoje Lietuvoje – Skalvos (centras Šilutė) žemė ir Klaipėdos apygarda.

          5. Baigiamosios pastabos

                      29. Valstybės teritorinio valdymo reorganizavimo procesas, yra neatsiejamas nuo:

• konstruktyvaus racionalios regioninės politikos nuostatų formavimo ir finansinių bei teritorinių mechanizmų reikalingų jos realizavimui sukūrimo;
• regioninės politikos integralaus planavimo, apjungiančio tiek strateginio, tiek teritorijų planavimo sistemų panaudojimą (9 pav.);
• LR teritorijos administracinių vienetų reformos antrojo etapo – naujų savivaldybių steigimo, tolesnio nuoseklaus ir nenutrūkstamo vykdymo

·         Vyriausybės ir Seimo 2002 m. patvirtintų LR teritorijos bendrojo (generalinio) plano sprendinių vykdymo.

30. Vienu svarbiausiu šalies teritorinės sąrangos tobulinimo tikslu laikytinas formavimas racionalios į perspektyvą orientuotos daugiapakopės gyvenviečių sistemos, įtvirtinančios tolygų vietinių, mezoregioninių bei makroregionių centrų tinklą, galintį palaikyti periferijos aktyvumą bei stabdyti socialinės-ekonominės depresijos joje procesus.

31. Rekomenduojama naujų teritorinių vietos savivaldos vienetų steigimą glaudžiai sieti su šalies regionavimo interesais ir prioritetiniu laikyti sukūrimą teritorinių vienetų, būtinų regionų ribų optimizavimui. Tokiomis savivaldybėmis laikytinos – Kuršėnų, Vilkijos, Jiezno, Troškūnų, Salantų, Sedos, Žemaičių Naumiesčio, Varnių, Užvenčio, Ariogalos, Tytuvėnų, Žagarės, Pandėlio, Nemenčinės ir kai kurios kitos.

32. Rekomenduojama tokia optimali regioninės reformos vykdymo tvarka:

·         regionų ribų optimizavimui aktualiausių savivaldybių grupės steigimas;

·         apskričių transformavimas į mezoregionus - žemes arba kraštus, o didžiųjų miestų – į apygardas;

·         makroregionų - sričių, kaip statistinių planavimo regionų (kraštotvarkiniu ir etnokultūriniu pagrindu) teritorinis institucinis įteisinimas;

·         tolesnis spartus savivaldybių tinklo tankinimas ir savivaldybių reformos užbaigimas.

33. Regioninės reformos vykdymas yra ir bus viena iš mūsų šalies sėkmingos integracijos į Europos Sąjungos struktūrinę organizaciją sąlygų.

                                                                                                            Parengė:

                                                              prof. habil. dr. Paulius Kavaliauskas

VU Bendrosios geografijos katedros vedėjas